通訊課程(1)【法規課程】護理機構負責人之法律責任— 行政責任篇
邱慧洳 國立臺北護理健康大學教授/律師
一、前言
人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利，得依訴願法向訴願機關提起訴願（訴願法第1條規定）。人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向行政法院提起撤銷訴訟（行政訴訟法第4條第1項規定）。茲舉一例，違反就業服務法之人民（護理之家負責人）對於地方機關（台北市政府）之行政處分（裁罰），認為違法，致損害其權利，得依訴願法向「訴願機關」（勞動部）提起訴願，如勞動部作出「維持原處分機關之行政處分之訴願決定」（即作出維持台北市政府對負責人裁罰之決定），負責人不服此訴願決定，得向行政法院提起「撤銷訴訟」，所謂「撤銷訴訟」，即係指請求法院撤銷「原處分機關之行政處分」（即台北市政府對負責人之裁罰）與撤銷「訴願機關所為之訴願決定」（即勞動部所為之維持台北市政府對負責人裁罰之決定），本文擬介紹之案例一，即屬此情形。
再舉一例，違反護理人員法之人民（護理之家負責人）對於地方機關（高雄市衛生局）之行政處分（裁罰），認為違法或不當，致損害其權利，得依訴願法向「訴願機關」（高雄市政府）提起訴願，如高雄市政府作出「維持原處分機關之行政處分之訴願決定」（即作出維持衛生局對負責人裁罰之決定），負責人不服此訴願決定，得向行政法院提起「撤銷訴訟」，所謂「撤銷訴訟」，即係指請求法院撤銷「原處分機關之行政處分」（即衛生局對負責人之裁罰）與撤銷「訴願機關所為之訴願決定」（即高雄市政府所為之維持衛生局對負責人裁罰之決定），本文擬介紹之案例二，即屬此情形。
本文茲就此二案例之案例事實與法院判決結果說明如下，並於文末提出關於護理機構負責人法律責任之看法與建言。
二、案例介紹
（一）案例一：僱用外勞案－臺灣臺北地方法院104年度簡字第112號行政判決
1. 案例事實
甲為X產後護理之家之負責人，其僱用「工作許可失效」之印尼籍外勞A、B二人於護理之家從事打掃工作，違反就業服務法第57條第1款關於「雇主不得聘僱『未經許可』、『許可失效』或『他人所申請聘僱』之外國人」之規定，被告台北市政府依就業服務法第63條第1項規定，裁處甲75,000元罰鍰，甲不服，向勞動部提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟，茲就原告與被告之主張說明如下。
（1）原告甲之主張
甲主張其與A、B均為護理之家出資人乙之員工，薪資皆為乙所支付，其僅為掛名負責人，並兼任護理長，並非實質負責人，無力聘請A、B，雇主為乙，台北市政府應對乙裁罰，而非對其裁罰。
（2）被告台北市政府之主張
台北市政府主張雖甲表示A、B為乙所聘僱，其僅為護理之家員工，無力聘請A、B云云，惟查：登記之負責人即為甲，其對護理之家之經營即負有監督管理之責，甲應查驗A、B之合法居留證件，卻未查驗，違反就業服務法第57條第1款規定至明。
2.法院判決結果
台北市政府「勞動力重建運用處」問甲：「A、B應徵時，有無提供證件？」甲答：「我不知道。」該處又問：「A、B為行蹤不明之外勞，你是否知情？」甲答：「我知她們是外籍勞工，但其他的，我都不知道。」該處又問甲：「你是否知道聘僱行蹤不明之外勞，違反就業服務法？」甲答：「不知道」。雖甲對上述問題皆以「不知道」作為回覆，但法院認為：X產後護理之家之開業執照所登記之負責人既為甲，其對該護理之家之經營自負有監督管理之責，惟甲竟未核對於該場所工作之外國人之身分證件，容任不明人士在該處工作，何以維護該護理之家之營運？再者，縱使A、B係由他人協助招募，甲於僱用時並未再要求A、B出示身分證件加以核對，或向相關發證機關查證，顯有未查核A、B身分證件致發生聘僱「許可失效」之A、B從事工作之情事，自難脫免違反就業服務法第57條第1款規定之行政責任。
（二）案例二：超收住民案－高雄高等行政法院99年度訴字第228號行政判決
1.案例事實
原告甲為X護理之家負責人，向被告高雄市衛生局申請設立該護理之家之病床數為30床，惟衛生局因接獲民眾檢舉，遂於民國98年3月20日前往現場查察時，發現實際病床數為38床，甲未經主管機關許可，即超收住民、擴充病床數，違反護理人員法第16條第1項關於「護理機構之設置或擴充，應先經主管機關許可」之規定，衛生局爰依護理人員第32條規定裁處甲30,000元罰鍰。甲不服，提起訴願，訴願機關（高雄市政府）以衛生局未給予甲陳述意見之機會為由而撤銷該裁罰。
衛生局於98年6月22日再次派員前往現場查察，發現實際病床數仍有31床，遂裁處甲90,000元罰鍰，並命限期改善。甲不服，提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟，茲就原告與被告之主張說明如下。
（1）原告甲之主張
甲主張護理人員法第32條規定之規範目的，係為處罰「經常性」之違法擴充行為，如行為人一時因合理原因，例如短暫性增加床數，則不應納入處罰。證人乙（護理之家出資人）作證表示第2次查核時超出1床，是因當時要出院的人還未出院，要進來的人卻提早進來，陰錯陽差變成超出1床，然而訴願機關（高雄市政府）卻認為此屬「護理機構之設置或擴充，應經主管機關許可，違反者即應受罰」之情形，故駁回其訴願，而此訴願決定，有待商確。
（2）被告衛生局之主張
衛生局主張對甲第1次違規處罰30,000元，第2次加倍處罰，合計90,000元，並無違誤。
2.法院判決結果
甲雖主張護理人員法第32條規定之規範目的係處罰「經常性」之違法擴充行為，衛生局僅以98年3月20日及98年6月22日兩次查察時之見聞，即對其裁罰，並不公允云云。惟查，護理機構之設置及擴充，應經主管機關許可，且應符合護理機構設置標準，依該設置標準之規定，一般護理之家每15床至少應有1名護理人員、每5床應有1名以上之照顧服務員，而病房之設置應符合下列規定：床尾與牆壁間之距離至少1公尺，床邊與鄰床之距離至少0.8公尺，每1病室以8床為限，可見護理機構分類設置標準，旨要求護理機構按病床數量配置一定人員與設施，且須經主管機關認定符合相關規定始得設置，以確保護理機構具備提供服務之功能，俾住民能獲得妥善之照顧，則倘護理機構經主管機關許可設置後，得任意超收住民，將使該機構之人員與設施無法配合住民之需求，顯不符合護理機構分類設置標準之立法意旨。準此，護理機構「超收住民」，應屬「護理機構床數之擴充」情形，從而應經主管機關許可，始符合護理人員法第16條第1項規定。甲主張護理人員法第32條規定之規範目的僅在處罰「經常性」之違法擴充行為云云，顯有誤會。
再者，證人乙雖稱第2次查核時超出1床，係因當時要出院的人還未出去，要進來的人卻提早進來，陰錯陽差變成超出1床云云。惟查，護理機構之擴充，應先經主管機關許可，此為護理人員法第16條第1項所明定，甲自有依其所申請設立之病床數管理住民人數之義務，則證人乙所述縱屬實，亦難據為甲得超收住民之理由，衛生局裁處甲90,000元罰鍰，並命限期改善，核與護理人員法規定，並無不合。
三、結論
私立護理機構，由個人設置者，以資深護理人員為申請人（護理人員法第17條第3款規定），而此等以資深護理人員為申請人所設置之私立護理機構，以其申請人為負責人（護理人員法第17條第2項規定）。準此，此等護理機構之負責人必須是護理人員且資深，因立法者欲確保一家涉及住民健康與安全之護理機構，其掌舵者（負責人），應由有專業能力而足能勝任之人擔任，其目的乃在於確保護理機構之照護品質與病人安全。負責人對護理機構之經營有監督管理之責，若違反法律規定，則有法律責任，如同本文案例一與案例二之負責人。護理機構之經營管理層面，經緯萬端，有志擔任護理機構負責人之護理人員，應評估自身是否具備勝任此職務之能力（如經營管理能力或具備法律知識），若無此等能力卻擔此大任，不僅危及機構運作與住民健康，更令自己陷入承擔法律責任之困境。
然部分護理人員對負責人之專業角色與法律責任一知半解，於出資人邀請下擔任負責人，然其充其量僅為一掛名負責人，實際之經營管理皆由出資人為之，最終落得被架空之下場，如同案例一之甲表示其「僅為掛名負責人，並非實質負責人，無力聘請A、B，雇主為乙，政府應對乙裁罰」，且對「勞動力重建運用處」所詢問之問題皆以「不知道」作為回覆，縱甲如此抗辯，法院認為開業執照所登記之負責人為甲，甲即有法律責任。本文認為案例一之甲或應深思自身是否對負責人之專業角色與法律責任有所了解、是否勝任負責人一職，又或應思考自身是否過於天真被出資人利用而擔任負責人，進而承擔了護理機構各種經營風險。本文旨在於提醒護理人員，應審慎評估自身能力，若無此等經營管理之能力，則應避免擔任負責人一職，若擔任之，可能落入「僅為掛名負責人，卻無實際決策權」之窘境，最終變成實際經營者（出資人）在承擔法律責任上之替死鬼，對此情形，護理人員不可不慎。
通訊考題
及格成績100分(不限考試次數)，登錄「法規課程」積分2點，請於考完試次月月底後上衛生福利部醫事系統入口網查詢。
通訊考題 (是非題，共10題)：
1.人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利，得依訴願法向訴願機關提起訴願。
2.人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向行政法院提起撤銷訴訟。
3.依就業服務法第57條第1款規定，雇主不得聘僱「未經許可」、「許可失效」或「他人所申請聘僱」之外國人。
4.承第3題，護理之家負責人違反就業服務法第57條第1款規定，將被處以罰緩。
5.依護理人員法第16條第1項規定，護理機構之設置或擴充，應先經主管機關許可。
6.承第5題，護理之家負責人違反護理人員法第16條第1項規定，將被處以罰緩。
7.私立護理機構，由個人設置者，以資深護理人員為申請人。
8.以資深護理人員為申請人所設置之私立護理機構，以其申請人為負責人。
9.於案例一，法院認為甲僅為掛名負責人，並非實質負責人，無力聘請A、B，政府應對雇主乙裁罰。
10.於案例二，法院認為護理人員法第32條規定之規範目的，係為處罰「經常性」之違法擴充行為，如行為人一時因合理原因，例如短暫性增加床數，則不應納入處罰。